摘要：
本文通過深入研究《食品安全法》《食品安全法實施條例》及應(yīng)用場景，結(jié)合國家機構(gòu)改革的大背景，從本質(zhì)上剖析了條例的制度架構(gòu)，闡釋了它的價值、合理性及不足。本文以案例及實踐經(jīng)驗為抓手，直面現(xiàn)實問題，從法的制度層面理解《食品安全法實施條例》制定的必要性、可行性和緊迫性，認為“良法善治”，不僅在于制度建構(gòu)，更在于執(zhí)行。《食品安全法實施條例》的實施是食品安全領(lǐng)域制度上的一次創(chuàng)新和突破，對促進我國食品安全根本性好轉(zhuǎn)將會發(fā)揮重要作用。
關(guān)鍵詞：法律;制度;理解;執(zhí)行
一部好的法律，最重要的價值在于它所確立的制度具有合理性和科學(xué)性，更在于這種制度的可執(zhí)行性和效益性，也就是亞里士多德提出的“良法善治”。《食品安全法實施條例》（以下簡稱《條例》）為解決我國食品安全問題奠定了良法善治的基石。從制度內(nèi)涵、可執(zhí)行性及效果預(yù)期的角度，全面把握《條例》的內(nèi)容實質(zhì)，對于深入理解《條例》，執(zhí)行好《條例》具有重要意義。
一、《條例》修訂的背景及意義
（一）《條例》修訂的背景
2008年，我國發(fā)生震驚中外的三聚氰胺奶粉事件，教訓(xùn)深刻、影響深遠。2009年，我國出臺了《食品安全法》及實施條例，從法律制度層面構(gòu)建了食品安全防火墻。十年來，全社會和政府都把食品安全問題作為頭等重要的大事，從生產(chǎn)、流通、餐飲、農(nóng)業(yè)、進出口等各個環(huán)節(jié)進行有效治理，取得了十分顯著的成效。表現(xiàn)在食品安全監(jiān)督抽查合格率穩(wěn)定在90%以上，食品安全事故數(shù)量減少，食品質(zhì)量提升等方面。但是由于種種原因，長期積累的食品安全問題還沒有得到根本解決。
當(dāng)前我國食品安全的基本態(tài)勢總體向好，但依然嚴(yán)峻。總體向好，是由于隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們對食品的需求已經(jīng)從生理需要到安全需求，再到健康需要不斷升級和擴大。食品的供給也逐步從小農(nóng)經(jīng)濟、簡單加工向工業(yè)化、現(xiàn)代化、高級化加快轉(zhuǎn)型。再加上相關(guān)法律制度的確立以及在此基礎(chǔ)上進行科學(xué)、嚴(yán)格、規(guī)范化的監(jiān)督管理，決定了我國食品安全水平越來越高的總體趨勢。另一方面，由于高質(zhì)量食品供給能力的短缺、監(jiān)管資源和能力不足，導(dǎo)致在轉(zhuǎn)型期內(nèi)我國食品安全問題仍處在多發(fā)、高發(fā)階段，依然形勢嚴(yán)峻。根據(jù)市場監(jiān)管總局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，我國年均食品安全案件在20萬起左右。每年食品生產(chǎn)因腐爛變質(zhì)、亂添加等因素導(dǎo)致不合格食品的出現(xiàn)。據(jù)筆者估算，我國每年食品損失將會達到近1.2萬億元。在此背景下，《條例》的出臺，對于促進食品安全生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展，提升食品安全水平，提供了堅實的制度保障。
（二）《條例》使相關(guān)法律制度進一步完善
《條例》是《食品安全法》的配套行政法規(guī)，使相關(guān)制度進一步細化、實化、深化，提升了法律的制度價值。從2009年到2019年十年間，《食品安全法》數(shù)次修改，其中2015年的改動幅度最大。從原來的104條增加到154條，有近70%的條款內(nèi)容做了修改。特別是一些重要監(jiān)管制度做了相應(yīng)調(diào)整和創(chuàng)新之后，迫切需要《條例》在執(zhí)行層面使之具體化、程序化，有利于增強法律的權(quán)威性、科學(xué)性、合理性，更有針對性地解決食品安全問題。新《條例》的出臺，滿足了這方面的需要。
（三）《條例》為監(jiān)管體制的變化提供了制度保障
食品安全監(jiān)管的責(zé)任主體之一是各級政府及相關(guān)職能部門。厘清各自職能邊界，形成各司其職、分工合作的監(jiān)管主體，對于食品安全至關(guān)重要。自2009年以來，為解決多頭管理、交叉重復(fù)的監(jiān)管體制，我國進行多次政府機構(gòu)改革。其中有兩次變動較大：一次是2013年成立了國家食品藥品監(jiān)督管理總局，把由原國家質(zhì)檢總局對生產(chǎn)領(lǐng)域食品安全監(jiān)管職能與機構(gòu)和由原國家工商總局對流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管的職能與機構(gòu)一并劃歸新建的食藥監(jiān)總局，形成食品生產(chǎn)、流通、餐飲等環(huán)節(jié)相對統(tǒng)一監(jiān)管；另一次是2018年機構(gòu)改革，成立國家市場監(jiān)督管理總局，把原國家工商總局、原國家質(zhì)檢總局、原國家食藥監(jiān)總局合并，相關(guān)職能做了較大調(diào)整。監(jiān)管主體的變動，給法律制度的實施帶來重大影響，急需修改相應(yīng)法律法規(guī)內(nèi)容以適應(yīng)機構(gòu)改革的新要求。《條例》的修訂為食品安全監(jiān)管體制改革提供了法律制度的保障。
（四）《條例》在食品安全監(jiān)管制度創(chuàng)新方面做了有益探索
20年來，我國食品安全監(jiān)管制度和體制不斷改革，積極探索，積累了不少經(jīng)驗。《條例》作為國務(wù)院行政法規(guī)，一方面在執(zhí)行層面完善法律實施；另一方面把一些好的經(jīng)驗和做法寫入法規(guī)，在制度創(chuàng)新上進行積極探索。《條例》在這方面既有不少創(chuàng)新亮點，也有尚待實踐檢驗的嘗試。
二、《條例》建構(gòu)的新制度規(guī)范
新修訂的《條例》，共10章86條。較2016年2月實施的《食品安全法實施條例》增加了22條，有不少新內(nèi)容、新亮點。
（一）首次把政府食品安全監(jiān)管職責(zé)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處
《條例》第四條明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)支持、協(xié)助縣級人民政府食品安全監(jiān)管部門及其派出機構(gòu)依法開展食品安全監(jiān)督管理工作。
這是對我國食品安全監(jiān)管體制的重要完善，也是對《食品安全法》的重要補充，對進一步加強全方位的食品安全監(jiān)管具有重大意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道是社會的基礎(chǔ)層面，基礎(chǔ)不牢、地動山搖。基層是一線，問題在一線。基層食品安全問題不好轉(zhuǎn)，總體食品安全形勢不可能根本好轉(zhuǎn)。縣級政府及相關(guān)機構(gòu)要把食品安全監(jiān)管職責(zé)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處有責(zé)任支持、協(xié)助食品安全監(jiān)管工作，從而在監(jiān)管體制上消除死角，筑牢食品安全的根基。
（二）首次把食品安全知識納入國民素質(zhì)教育體系
《條例》第五條規(guī)定，國家把食品安全知識納入國民素質(zhì)教育內(nèi)容，普及食品安全科學(xué)常識和法律知識，提高全社會的食品安全意識。
這是一項重大制度創(chuàng)新，也是食品安全風(fēng)險防范的根本舉措。教育是根本，教育是關(guān)鍵。只有全民食品安全意識大大提高，才能建起防范食品安全風(fēng)險的萬里長城。在這方面，日本走在了前面。100多年前，日本率先提出“食育”的概念，把吃什么、怎么吃、吃多少等飲食內(nèi)容、習(xí)慣、衛(wèi)生、健康等引入教育內(nèi)容。中國雖然以食文化聞名天下，但安全教育還有所欠缺。2003年的“非典”、今年的新型冠狀病毒感染肺炎，兩場震驚全世界的重大疫情都與不良飲食習(xí)慣密切相關(guān)。由此可見，食育是最基礎(chǔ)、最重要的教育，食品安全教育重于泰山。應(yīng)當(dāng)從幼兒園、小學(xué)開始，一直到大學(xué)乃至終身教育，把食育作為重要的內(nèi)容納入國民教育體系。
（三）《條例》強化了食品安全風(fēng)險監(jiān)測的制度效用
食品安全風(fēng)險監(jiān)測是《食品安全法》確立的一項安全防范制度，旨在由專業(yè)技術(shù)機構(gòu)運用技術(shù)手段對食源性疾病、食品污染以及食品中有害因素進行監(jiān)測，防范重大食品安全事故發(fā)生。
這是借鑒國外先進經(jīng)驗，側(cè)重預(yù)防為主的專業(yè)技術(shù)措施，十年來發(fā)揮了重要作用。《條例》第六條和第七條對這一制度做了進一步細化規(guī)定，使風(fēng)險監(jiān)測的結(jié)果得到了充分利用，風(fēng)險監(jiān)測工作更富實效。如《條例》規(guī)范了風(fēng)險監(jiān)測的不同部門要建立會商機制，形成的風(fēng)險分析報告要及時報本級人民政府和上級主管部門。特別是在確認風(fēng)險監(jiān)測結(jié)果表明存在食品安全隱患時，要及時通知相關(guān)食品生產(chǎn)經(jīng)營者。食品生產(chǎn)經(jīng)營者接到通知后應(yīng)當(dāng)立即自查，發(fā)現(xiàn)問題要按法律規(guī)定采取措施，停止生產(chǎn)、經(jīng)營，實施食品召回，并報告情況。這種直通車式的規(guī)定，提高了工作效率，落實了生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任，可以最大限度地防范食品安全事故的發(fā)生，是制度性優(yōu)化的一大進步。美中不足的是，《食品安全法》確立的食品安全風(fēng)險評估制度、風(fēng)險監(jiān)測制度和監(jiān)督抽查制度，在實施中存在不同部門、技術(shù)機構(gòu)間交叉重復(fù)、資源浪費、企業(yè)負擔(dān)重等問題，本次修訂尚未有效解決，需要引起關(guān)注。
（四）進一步完善食品安全的標(biāo)準(zhǔn)化制度
標(biāo)準(zhǔn)是判斷食品安全與否的基礎(chǔ)依據(jù)，標(biāo)準(zhǔn)化制度的完善是解決食品安全問題的重要基礎(chǔ)建設(shè)。
《條例》第十二條明確規(guī)定，特殊食品不屬于地方特色食品，不得制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)。這一規(guī)定對保健食品、特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、嬰幼兒配方食品等特殊食品強化統(tǒng)一、規(guī)范管理，防止地方保護主義和不正當(dāng)競爭具有重要作用。《條例》還特別強調(diào)了標(biāo)準(zhǔn)的公開問題。第十四條第二款規(guī)定：“食品生產(chǎn)企業(yè)制定企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)公開，供公眾免費查閱”。標(biāo)準(zhǔn)要公開透明，才能更有利于接受各方面的監(jiān)督，提高食品安全水平。值得指出的是，食品標(biāo)準(zhǔn)是一個系統(tǒng)，是個“大家族”。
食品安全標(biāo)準(zhǔn)是食品安全的底線和基本保障。到2018年4月，我國已發(fā)布食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)1224項，涉及各類指標(biāo)近2萬項，初步建成食品安全強制標(biāo)準(zhǔn)體系。我國食品標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)無論在數(shù)量上還是質(zhì)量上較發(fā)達國家都還有不小差距。為真正保障食品安全，僅有強制性標(biāo)準(zhǔn)是不夠的，還應(yīng)當(dāng)建立健全食品生產(chǎn)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、包裝標(biāo)準(zhǔn)、加工工藝、運輸、儲存、標(biāo)簽、餐飲服務(wù)管理、檢驗方法、基礎(chǔ)通用、營養(yǎng)健康等一系列非強制性的標(biāo)準(zhǔn)，全方位保障食品安全。除國家、地方政府制定強制標(biāo)準(zhǔn)外，還應(yīng)鼓勵行業(yè)、協(xié)會、社團，特別是企業(yè)制定和執(zhí)行數(shù)量更多、質(zhì)量更高的食品標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建食品標(biāo)準(zhǔn)化體系。而公開透明，切實認真執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，則是標(biāo)準(zhǔn)化制度建設(shè)的關(guān)鍵所在。
（五）從制度和機制層面更進一步規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營行為
一是在生產(chǎn)經(jīng)營許可制度方面，《條例》把有效期由原來的3年改為5年。既減輕了企業(yè)負擔(dān)，又有利于實施相對穩(wěn)定的動態(tài)監(jiān)管。
二是在建立食品安全全程追溯體系方面，《條例》第十七條和第十八條細化了法律規(guī)定，明確了相關(guān)責(zé)任義務(wù)。政府有關(guān)部門負責(zé)提出追溯體系的基本要求，指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營者建立和完善體系，重點監(jiān)督風(fēng)險高、銷量大的食品追溯體系建設(shè)。食品安全追溯體系的建立主體是食品生產(chǎn)經(jīng)營者，依照規(guī)定記錄保存相關(guān)信息，保證食品可追溯。
三是突出重點、細化規(guī)定。《條例》對學(xué)校、托幼、養(yǎng)老、工地等集中用餐食堂、網(wǎng)絡(luò)交易第三方平臺提供者、轉(zhuǎn)基因食品、輻照食品、特殊食品、保健食品、特殊醫(yī)學(xué)配方食品、嬰配食品、回收食品等重點單位、重點關(guān)注的食品，作出更為明確細致的規(guī)定，進一步明確了生產(chǎn)經(jīng)營者的主體責(zé)任和義務(wù)，對生產(chǎn)、流通、餐飲、運輸、存貯等各個環(huán)節(jié)的食品安全提出規(guī)定性要求，使相應(yīng)的制度和機制更加完善。
（六）加強食品檢驗的制度建設(shè)
一是強化食品抽樣檢驗的標(biāo)準(zhǔn)、方法要求。《條例》規(guī)定，對食品抽樣檢驗，必須按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)要求以及檢驗方法進行。特殊情況如可能摻雜摻假的食品、案件調(diào)查、事故處理等，可由國務(wù)院食安部門制定相應(yīng)檢驗項目和方法。檢驗方法的規(guī)定，對于確保檢驗數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)性、一致性、科學(xué)性具有重要價值。
二是強調(diào)食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)合法性。出具食品檢驗信息的機構(gòu)，必須依法取得資質(zhì)認定，否則檢驗結(jié)果無效，并要受到相應(yīng)處罰。食品安全不僅要靠法律約束、政府監(jiān)管、企業(yè)自律，而且還要靠標(biāo)準(zhǔn)、計量、檢驗檢測、實驗室、數(shù)據(jù)報告方面的技術(shù)支持。而檢驗機構(gòu)的公信力、檢驗報告的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和權(quán)威性，在某種程度上是食品安全的生命線。到2018年底，我國各類檢驗機構(gòu)39472家，年出具檢驗報告4.28億份，全年營收2810億元。其中通過國家資質(zhì)認定的食品及食品接觸材料的檢驗檢測機構(gòu)3398家。簡言之，只有這3398家獲得資質(zhì)認定的檢驗機構(gòu)出具的食品檢驗報告才具有法律效力。加強對檢驗機構(gòu)的法律規(guī)范，對食品安全至關(guān)重要。我國檢驗機構(gòu)市場發(fā)展迅猛，雖取得了長足進步，但也存在“小、散、多、重、亂”的現(xiàn)象，迫切需要法律規(guī)范、依法管理、依法經(jīng)營、依法檢驗，建議加快研究制訂我國的《實驗室管理法》。
（七）進一步完善進出口食品監(jiān)管制度
進出口食品安全是我國食品安全整體狀況的重要內(nèi)容。隨著我國對外開放的發(fā)展，進出口食品規(guī)模逐年擴大。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，2019年1—10月，我國進口食品金額為3.55億美元，出口食品為2.51億美元，分別增長10.8%和0.9%。以口岸為界，一邊是國內(nèi)市場，另一邊是國外進口生產(chǎn)企業(yè)和進口商，決定了這種管理有其特殊性。《食品安全法》立足國情，借鑒國際經(jīng)驗，設(shè)立了進口食品的進口商、代理商備案、境外食品生產(chǎn)企業(yè)注冊、口岸查驗、風(fēng)險預(yù)警、標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)簽、認證等一系列制度。《條例》進一步細化流程，明確主體責(zé)任，更具操作性。特別要求進口商要建立境外出口商、境外生產(chǎn)企業(yè)的審核制度，重點審查其執(zhí)行相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量安全保障及食安風(fēng)險防控措施等情況，履行主體責(zé)任。對通過相關(guān)認證的境外企業(yè)，認證機構(gòu)要持續(xù)跟蹤調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題及時處置。《條例》還專門強調(diào)出入境檢驗檢疫部門要嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險預(yù)警制度，發(fā)現(xiàn)食品安全嚴(yán)重問題，及時發(fā)出警報，做出退貨、銷毀、限制、暫停或禁止進口的決定。在經(jīng)濟全球化不斷深化之際，以口岸檢驗為核心的進出口食品監(jiān)管，既要同國內(nèi)市場監(jiān)管有效銜接，又要同國際慣例一致，是需要深入研究的問題。
（八）進一步完善食品安全的監(jiān)管制度
《條例》在強化監(jiān)管制度方面有所突破和創(chuàng)新，不少內(nèi)容是首次規(guī)定。
一是《條例》體現(xiàn)了監(jiān)管下沉，強化設(shè)區(qū)市級政府的監(jiān)督責(zé)任，在監(jiān)督檢查權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)等方面，明確規(guī)定了上級監(jiān)管部門對下級監(jiān)管部門管理的食品生產(chǎn)經(jīng)營者具有隨機檢查權(quán)、組織異地檢查權(quán)，對下級管轄的案件有直接查處權(quán)和指定管轄查處權(quán)，其目的是打破地方保護，提高效率和監(jiān)管水平。
二是《條例》首次明確建立食品安全檢查員制度。加強職業(yè)化、專業(yè)化食品安全檢查員隊伍建設(shè)，加強培訓(xùn)教育，提高監(jiān)管能力，充實人力資源，是保障食品安全的必要條件。
三是《條例》首次建立了內(nèi)部“吹哨人”制度。
第五十九條提到，對食品安全違法行為實行舉報獎勵制度時，特別強調(diào)企業(yè)內(nèi)部人舉報本單位違法犯罪行為的，加大獎勵力度，對舉報人給予合法保護。這對遏制企業(yè)食品安全違法犯罪將會起到重要作用。
四是《條例》首次提出建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，建立信用檔案，建立黑名單制度，這是一種探索。筆者認為，在上位法依據(jù)、操作程序、尺度、救濟方式、效果等方面還存在很多問題的情況下，對失信聯(lián)合懲戒和黑名單制度要慎用、少用，最好是把各種復(fù)雜的法律關(guān)系研究清楚后再用。
（九）進一步強化了食品安全違法責(zé)任
《條例》從第六十七條到第八十五條進一步明確細化了相關(guān)法律責(zé)任，細化、補充、增設(shè)了相應(yīng)罰責(zé)，使法規(guī)更具操作性、執(zhí)行性和權(quán)威性，成為一部“有牙齒”的良法。
一是進一步細化了情節(jié)嚴(yán)重情形。違法行為情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)加重處罰。但什么是情節(jié)嚴(yán)重情形，《條例》第六十七條對此有明確規(guī)定，如違法行為涉及產(chǎn)品貨值金額2萬元以上或違法行為持續(xù)三個月以上的、造成食源性疾病出現(xiàn)死亡病例或30人以上患病的，以及拒絕、逃避監(jiān)督檢查等情況。
二是增設(shè)了雙重處罰條款。以往企業(yè)有食品安全違法行為，處罰對象大多數(shù)是法人單位。《條例》第七十五條規(guī)定，在三種條件下，除了對企業(yè)進行處罰以外，還要對單位的法定代表人、主要負責(zé)人、直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處以其上一年度收入的1倍以上10倍以下罰款。這一處罰規(guī)定，體現(xiàn)了責(zé)任到人、責(zé)任到崗、責(zé)任到心的方針，會鞭策企業(yè)管理者、負責(zé)人、當(dāng)事人更加盡職盡責(zé)、盡心盡力，努力防范食品安全風(fēng)險，提升企業(yè)管理能力。
三是細化了食品安全行政監(jiān)管部門同公安司法機關(guān)的協(xié)作、銜接和相互配合的規(guī)定。保障食品安全不僅要靠行政監(jiān)管部門的工作，也要靠公安司法部門的努力，更要靠全社會合力形成社會共治的格局，方能奏效。行政監(jiān)管、行政執(zhí)法同公安執(zhí)法之間，不但要各司其職、依法行政、依法執(zhí)法，而且要彼此相互銜接、相互支持、協(xié)調(diào)配合，才能實現(xiàn)經(jīng)濟社會健康有序發(fā)展。《條例》對食品安全監(jiān)管部門與公安機關(guān)在執(zhí)法辦案、案件移交、材料交接、信息通報、法律適用、相互協(xié)調(diào)等方面做了比較具體的規(guī)定，從而促進不同職能部門（比如行政、公安、司法）之間形成合力，更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匾婪ㄐ姓⒁婪▓?zhí)法，提高食品安全的整體水平。
作者曾任原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局總工程師。 現(xiàn)任中國質(zhì)量萬里行促進會會長
